Il tema del risarcimento del danno provocato dall’agente della riscossione per effetto di una esecuzione illegittima attiene ad un versante diverso da quello che riguarda la responsabilità dell’autorità amministrativa che, con l’iscrizione a ruolo, ha dato il via all’esecuzione illegittima[1].
Il risarcimento del danno che in questa sede merita di essere esaminato, quale forma di tutela del privato nella fase della riscossione coattiva tributaria è quello che deriva da una illegittimità posta in essere nell’attuazione dei mezzi esecutivi previsti dalla legge, violando le relative disposizioni, oppure facendo uso imprudente dei poteri attribuiti per la realizzazione del credito tributario.
L’azione nei confronti dell’agente della riscossione per il risarcimento del danno
L’art. 59 del DPR n. 602/1973 attribuisce a chiunque si ritenga leso dall’esecuzione esattoriale la possibilità di agire nei confronti del concessionario per ottenere il risarcimento del danno subito[2].
La norma condiziona la proponibilità della domanda al compimento dell’esecuzione, in modo da prevenire l’uso dell’azione di risarcimento per ostacolare o ritardare la conclusione della riscossione[3].
Il concessionario, in caso di liti promosse contro di lui, non vertenti esclusivamente sulla regolarità o validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’Ente creditore interessato, ai sensi dell’art. 39 del D.Lgs. n. 112/1999, rispondendo altrimenti delle conseguenze della lite[4].
La responsabilità aquiliana
L’azione di risarcimento nei confronti dell’agente della riscossione deve essere ricostruita, in via generale, quale azione di responsabilità aquiliana[5], per cui deve essere proposta avanti il Tribunale ordinario competente per territorio, essendo completamente autonoma rispetto alla eventuale lite tributaria e vede l’attore onerato della dimostrazione dell’illegittimità dell’atto esecutivo dannoso, come pure del nesso di causalità tra tale atto e la lesione di una posizione giuridicamente tutelata[6].
Per quanto riguarda l’oggetto del risarcimento si tratta di verificare, fermo restando l’onere dimostrativo a carico dell’attore, se questo possa interessare il solo aspetto patrimoniale od anche quello morale.
Se in merito al riconoscimento del primo non sembra sussistere alcun problema, si discute, invece, se l’esecuzione forzata illegittima posta in essere dall’agente della riscossione, incidendo inevitabilmente nella sfera giuridica dei soggetti, possa dar luogo al risarcimento di un eventuale danno biologico, morale od esistenziale, in presenza di un’azione che si sia posta illegittimamente in contrasto con la dignità umana, il decoro, la dignità ed il prestigio della persona.
Sul punto la giurisprudenza di merito[7] ha ritenuto che l’illegittimità dell’azione esecutiva, connessa alla violazione delle norme disciplinanti l’esecuzione tributaria ben possa giustificare la risarcibilità del danno morale, ferma restando la necessaria dimostrazione, anche di tipo presuntivo, del danno e l’accertamento in concreto della colpa[8].
Per quanto attiene l’animus con il quale l’amministrazione ha agito, la Corte di cassazione, nella ormai celebre sentenza del 22 luglio 1999, n. 500, ha ritenuto che, per valutare se l’evento dannoso sia imputabile a responsabilità della pubblica amministrazione, l’imputazione non potrà avvenire sulla base del solo dato obiettivo della illegittimità del provvedimento amministrativo, richiedendo, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa che, unitamente al dolo[9], costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana.
Ai fini dell’accertamento di quest’ultima, infatti, secondo un orientamento ormai consolidato, non sarà sufficiente la comune tendenza a considerare la colpa della struttura pubblica come in re ipsa in caso di esecuzione volontaria di un atto amministrativo illegittimo.
La pubblica amministrazione, intesa come “apparato”
Occorre, di conseguenza, una valutazione della colpa della pubblica amministrazione, intesa come “apparato” e configurabile qualora l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo siano avvenute in violazione sia delle regole di rango costituzionale, quali l’imparzialità, la correttezza e la buona amministrazione, che rappresentano il criterio guida per l’esercizio della funzione amministrativa e che si pongono quale limite esterno alla discrezionalità[10], sia di quelle di rango ordinario, quali l’economicità, l’efficacia, la pubblicità e la trasparenza[11], unitamente ai principi generali di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza.
In particolare, la colpa non può essere ridotta a mera “inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline”, in base alla nozione desunta dall’art. 43 c.p., bensì può essere ravvisata in negligenze, omissioni, od anche errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili[12].
Ciò, non significa che sia richiesta la prova della responsabilità del funzionario procedente, per contro, la colpa della pubblica amministrazione può consistere sia nella violazione delle regole di comune prudenza, sia nella violazione di leggi o regolamenti alla cui osservanza la stessa è obbligata.
In nessun caso, però, può ritenersi rilevante il mero dato oggettivo del danno: l’orientamento della giurisprudenza appare, quindi, oltremodo chiaro, statuendo che, se da un lato, l’amministrazione non può invocare a sua discolpa l’errore scusabile dei propri funzionari, dall’altro, con riferimento all’attività materiale, è richiesta la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’imputabilità per dolo o colpa.
In tale prospettiva, si ha, dunque, che l’illegittimità dell’atto amministrativo rappresenta uno solo dei fattori concorrenti ad integrare l’illiceità della condotta amministrativa, fonte di responsabilità risarcitoria, la quale ultima è ancorata alla valutazione della conformità dell’operato della pubblica amministrazione alle regole proprie dell’azione amministrativa.
Tali cardini interpretativi sembrano applicabili anche alla fattispecie della responsabilità dell’agente della riscossione, proprio alla luce della funzione pubblica che svolge nella realizzazione concreta del credito tributario e dei poteri autoritativi che la legge gli attribuisce per rendere più incisiva tale azione.
Tuttavia, la comparsa tra gli strumenti a disposizione dell’agente della riscossione per garantire l’effettività della riscossione coattiva e la tutela contro l’illegittimo utilizzo degli stessi attribuita avanti le Commissioni Tributarie impongono di allargare l’ambito dell’indagine, per vedere se, nell’attuale dimensione della tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive lese dall’esecuzione illegittima, alla tradizionale ipotesi della responsabilità aquiliana dell’agente della riscossione accertabile dopo la conclusione dell’esecuzione, possa accompagnarsi un’altra forma di tutela che si svolga nella pendenza dell’espropriazione[13].
La responsabilità aggravata di cui al comma 1 dell’art. 96 c.p.c.
Un istituto processuale invocabile per attenuare lo sbilanciamento delle posizioni coinvolte nella riscossione coattiva dei tributi potrebbe essere quello della responsabilità aggravata di cui al comma 1 dell’art. 96 c.p.c., che risulta applicabile al processo tributario[14] e potrebbe consentire al giudice di condannare l’agente della riscossione, che abbia resistito in giudizio con mala fede o colpa grave, al risarcimento del danno derivante dall’adozione di misure di tutela del credito tributario sproporzionate rispetto alle effettive esigenze oppure dirette unicamente a coartare un adempimento spontaneo del debitore[15].
In particolare, in un giudizio proposto avverso il fermo amministrativo o l’iscrizione di ipoteca fiscale il ricorrente può chiedere nel ricorso, oltre alla dichiarazione dell’illegittimità dell’atto, anche il risarcimento del danno, devolvendo al giudice tributario un’azione di cognizione finalizzata all’accertamento della responsabilità aggravata dell’agente della riscossione[16].
Tali rilievi consentirebbero di bilanciare i poteri attribuiti all’agente della riscossione e l’ampia discrezionalità di cui egli dispone nell’utilizzo degli stessi con un controllo giurisdizionale non soltanto di tipo demolitorio, ma anche di tipo riparatorio[17].
Al contrario, non può affermarsi, che un simile assetto potrebbe portare ad un intralcio al regolare svolgimento dell’azione di recupero della morosità tributaria potendo essere strumentalizzato dal contribuente interessato alla semplice dilazione del carico in riscossione.
Una simile eccezione, tuttavia, non è convincente, trovando applicazione, anche nel processo tributario, gli strumenti di diritto processuale comune finalizzati ad impedire l’abuso del processo[18], ma ben potendosi prevenire sia responsabilità amministrative che danni ingiusti mediante l’attento uso dei poteri inibitori che la legge attribuisce non soltanto al giudice tributario, ma, prima ancora, all’autorità amministrativa.
La rigorosità dei mezzi esecutivi attribuiti al concessionario può, infatti, essere bilanciata da un attento uso del potere amministrativo di sospensione della riscossione, che la legge, in particolare l’art. 39 del DPR n. 602/1973, attribuisce all’autorità amministrativa che ha proceduto alla formazione del titolo esecutivo portato a riscossione coattiva[19].
Tale potere[20], nella pratica operativa, appare poco utilizzato, in quanto, nella convinzione comune, l’utilizzo dell’ampio potere discrezionale a favore del contribuente-debitore[21] può rivelarsi fonte di responsabilità del funzionario nei confronti dell’amministrazione stessa, sia dal punto di vista della deviazione a direttive, che del potenziale danno erariale conseguente al ritardato percepimento della somma dovuta.
Se tali responsabilità fossero bilanciate dalla prospettazione di una, effettiva, responsabilità per danni nei confronti del destinatario dell’azione amministrativa, allora potrebbe pensarsi ad una adeguata ponderazione del funzionario non soltanto nell’adozione dei mezzi esecutivi o di garanzia, ma anche nella valutazione di una temporanea prevenzione dell’aggravamento della situazione dannosa, mediante l’accorto uso del potere di sospensione della riscossione, in vista di una approfondita cognizione in sede di autotutela amministrativa o di processo tributario suscettibile di restaurare il diritto di cui si assume la violazione.
In definitiva, la natura pubblica del credito tributario è certamente tale da imporre profonde deviazioni al diritto comune in tema di tutela esecutiva, tuttavia la previsione di opportune misure di garanzia effettiva delle posizioni soggettive ingiustamente travolte dalla rigorosità dei mezzi apprestati dalla legge, unitamente ad un ponderato uso dei poteri di autotutela amministrativa nella fase della riscossione, consentirebbero, applicando la normativa vigente, di superare i profili di criticità segnalati ed avviare un dialogo tra contribuente e fisco non più fondato sulla pura contrapposizione di situazioni di vantaggio, bensì basato, secondo il disegno costituzionale che ne è alla base, sul rispetto della legalità nell’imposizione.
[1] Su cui v. G. BOLETTO, Responsabilità per danni dell’amministrazione finanziaria, Il Fisco, 2003, I, 63 ss.; P. ROSSI, Il risarcimento del danno provocato al contribuente da atti illegittimi dell’amministrazione finanziaria, in Rass. trib., 2009, I, 1591.
[2] Sul punto v. F. ODOARDI, Responsabilità civile da esecuzione esattoriale illegittima od ingiusta – Responsabilità civile dell’Agente della riscossione per i danni ingiusti causati dall’esecuzione, in AA.VV., La responsabilità civile dell’amministrazione finanziaria: questioni teoriche e pratiche, a cura di G. Falsitta, Milano, 2009, 233 ss.
[3] In tal senso C. GIOÈ, Profili di responsabilità civile dell’amministrazione finanziaria, Padova, 2007, 129.
[4] Su cui v. R. ACIERNO, Cass. n. 5832 dell’11 marzo 2011. Per i vizi dell’avviso di mora e della cartella si deve citare in giudizio l’agente della riscossione, in Fisco, 2011, 2-2400; A. ANTONUCCIO, Note minime sulla chiamata in causa dell’ente impositore, in GT-Riv. giur. trib., 2008, 728.
[5] L’orientamento sul punto, sia in dottrina che in giurisprudenza, è assolutamente unanime. Si veda Cass., SS.UU., 4 ottobre 1996, n. 8685 e, più di recente, Cass., sez. trib., 4 gennaio 2007, n. 15 e Cass., sez. trib., 21 febbraio 2007, n. 4055 (tutte in Banca Dati Fisconline).
[6] V. CINGANO, Il risarcimento del danno in un sistema a pluralità di giurisdizioni. Osservazioni sulla responsabilità dell’amministrazione finanziaria per adozione di un provvedimento di fermo illegittimo, in Dir. prat. trib., 2010, 6, 1257, che annota Tar Lazio, sez. II, 25 novembre 2009, n. 11672.
[7] In particolare, la sussistenza del danno morale è stata riconosciuta, da ultimo, da Trib. Genova, sez. II, con la sent. 3 dicembre 2010, n. 14212 (in Banca Dati Fisconline). Nel giudizio deciso dal tribunale ligure, gli eredi del contribuente esecutato, chiedevano il risarcimento del danno patito a seguito di una esecuzione immobiliare promossa dall’agente della riscossione. Il predetto Tribunale ha riconosciuto la sussistenza di un danno morale azionabile iure ereditario, asserendo quanto segue: “Alla luce dei principi di cui a Cass. civ., SS.UU., 11 gennaio 2008 la condotta illecita infatti si presenta nella duplice veste di “aggressione ai beni dell’abitazione di proprietà e del domicilio” che appaiono dotati di tutela costituzionale, e di abuso della facoltà di agire in giudizio. Per detto abuso l’art. 96 c.p.c. consente un risarcimento ulteriore rispetto alla vittoria del capitale ed accessori di lite ed al recupero delle spese. Sia pure in via non esplicita si tratta quindi di norma speciale che autorizza espressamente “anche” la liquidazione di un danno non patrimoniale. Il timore e l’ansia indotta in persona malata riguardo alla perdita della propria abitazione paiono di consistente entità…”.
[8] I principi di diritto richiamati costituiscono gli obiter dicta dell’ordinanza della Consulta del 7 aprile 2006, n. 149 (in Banca Dati Fisconline), la quale assume, nel settore della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, una forte rilevanza: la Corte delle Leggi, di fatto, sposa la tesi (in vero, ormai ius receptum) della cd. illegittimità colposa (o qualificata) ai fini del rimprovero ex art. 2043 c.c. nei confronti delle amministrazioni pubbliche.
[9] n tale caso, nonostante si sostenesse l’esistenza dei presupposti per citare in giudizio l’ente impositore, più correttamente dovrebbe configurarsi la responsabilità del funzionario autore dell’emanazione, ovvero, dell’esecuzione dell’atto impositivo.
[10] Si veda in tal senso, Cass., sez. I, 24 maggio 1991, n. 5883 (in Banca Dati Fisconline), la quale ha statuito che “Nell’ipotesi di attività provvedimentale della pubblica amministrazione, perché sussista la responsabilità civile di questa è richiesta non solo la violazione di un diritto soggettivo del privato con un atto o un provvedimento amministrativo ed il nesso di causalità fra l’atto stesso ed il danno ingiusto subito dal privato, ma anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa previsto e richiesto come elemento indefettibile dalla clausola generale di responsabilità contenuta nell’art. 2043 c.c.; a tale ultimo riguardo, il privato non dovrà provare anche la colpa dei singoli funzionari ma, peraltro, la colpa della pubblica amministrazione può consistere sia nella violazione delle regole di comune prudenza, dando luogo ad attività provvedimentale negligente o imprudente, sia nella violazione di leggi o regolamenti alla cui osservanza la stessa pubblica amministrazione è vincolata, dovendo osservare i principi di legalità, di imparzialità e di buon andamento prescritti dall’art. 97 Cost.”.
[11] Si veda, a riguardo, l’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così come novellato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15.
[12] In particolare, Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1467 (in Banca Dati Fisconline), ha chiarito che tra le negligenze inescusabili vanno annoverati comportamenti sciatti, superficiali, sbrigativi nel compiere operazioni valutative di agevole e semplice esecuzione, come la verifica dell’esistenza o meno di titoli facili da verificare e non comportanti sottili e complicate indagini.
[13] Sulle regole per l’individuazione del giudice competente a conoscere di singole ipotesi di responsabilità dell’amministrazione finanziaria, cfr. P. ROSSI, La giurisdizione tributaria e l’azione di responsabilità ex art. 2043 c.c., in Il processo tributario, a cura di E. Della Valle, V. Ficari e G. Marini, Padova, 2008, 95 ss.
[14] Su tale istituto v., da ultimo, G. PORCARO, La “riforma” delle spese di lite nel processo tributario, in Rass. trib., 2011, 385 ss.
[15] Cass., SS.UU., 15 ottobre 1999, n. 722,; Cass., sez. trib., 21 febbraio 2007, n. 4055.
Cass., SS.UU., 21 dicembre 1996, n. 11483.
[17] Sulle competenze che la legge attribuisce in materia di riscossione rispettivamente all’Agenzia delle Entrate e agli agenti della riscossione, v. S. LA ROSA, Riparto delle competenze e “concentrazione” degli atti nella disciplina della riscossione, il Fisco, 2011, I, 577 ss.
[18] Sull’applicabilità al processo tributario delle norme di riforma del processo civile introdotte dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, per sanzionare le condotte di abuso del processo (ai sensi dei nuovi artt. 91, comma 1, 92, comma 3, e 96, comma 3, c.p.c.), cfr. E. MANZON, La legge n. 69/2009 (interventi sul processo civile) e il processo tributario. Primi rilievi, Il Fisco, 2009, I, 885 ss. (in specie, 895).
[19] Su cui v. A. GUIDARA, Indisponibilità del tributo e accordi in fase di riscossione, cit., 190 ss.
[20] Sulla natura cautelare della sospensione amministrativa della riscossione ai sensi dell’art. 39 del DPR n. 602/1973, v. Cass., sez. trib., 8 marzo 2006, n. 4942, in Banca dati Fisconline. Sulla natura strumentale all’utilizzo del potere di autotutela, v. Ris. 7 febbraio 2007, n. 21/E, ivi.
[21] Sull’ampiezza della discrezionalità di cui dispone l’autorità amministrativa in sede di concessione di provvedimenti che incidono sulla dilazione del pagamento, v. A. GUIDARA, Indisponibilità del tributo e accordi in fase di riscossione, cit., 199.
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